Системный троллинг и двести несистемных поправок

Вчерашнее заседание согласительной комиссии по бюджету оказалось малополезным  мероприятием: из-за неготовности участников за два часа работы комиссия не смогла не то, что принять или не принять, но и содержательно обсудить хотя бы одну поправку из двухсот с лишним, предложенных ко второму чтению. Вице-губернатор Сергей Перников честно признался, что не успел прочесть документы. Свою позицию по принципиальным вопросам, звучавшим еще в ходе публичных слушаний, администрация области тоже до сих пор не сформулировала - или не сочла нужным озвучить.

Для справки: согласительная комиссия рассматривает поправки, поступившие в проект бюджета ко второму чтению. В комиссию входят представители Псковского областного собрания и администрации области, по пять человек. Депутатский корпус делегировал по одному парламентарию от фракций: Анатолий Копосов (КПРФ), Лилия Никифорова («Справедливая Россия»), Лев Шлосберг (лицо, признанное Минюстом РФ иноагентом) («Яблоко»), Сергей Макарченко (ЛДПР) и Борис Полозов («Единая Россия»). От исполнительной власти в комиссию вошли: вице-губернаторы Сергей Перников, Вера Емельянова и Татьяна Баринова, депутат Псковского областного Собрания, лидер псковских профсоюзов Ульяна Михайлова и председатель государственно-правового комитета Андрей Карпов. Решения принимаются голосованием: голосуют отдельно депутаты и отдельно чиновники администрации (предполагается, что и там есть плюрализм мнений). Затем вопросы, по которым итоги голосования совпали, выносятся на сессию как согласованные, по которым не совпали – как несогласованные. И все еще раз ставится на голосование уже перед всем составом собрания.

Слабое знание матчасти не помешало Сергею Перникову фактически дирижировать согласительной комиссией с помощью вопросов, уточнений и предложений, на которые председательствующий - глава  комитета по бюджету, финансам и налоговой политике Псковского областного собрания Борис Полозов не мог не реагировать. Как мне показалось, Сергей Григорьевич поставил своей задачей максимально нескучно провести время, отведенное на это необходимое, но, по большому счету, бессмысленное мероприятие. На самом деле, администрация вполне может оставить все как есть – не соглашаться ни с какими поправками, дождаться голосования по каждой на сессии регионального парламента и там уже рассчитывать на доминирование «Единой России». Так это или нет, но первое заседание согласительной комиссии не оставило впечатления, что администрация области намерена вести серьезный диалог.

Первый час заседания члены согласительной комиссии потратили на обсуждение регламента. Уточняли, что именно комиссия собирается рассмотреть и принять: готовые поправки в бюджет, предложения, которые еще предстоит оформить как поправки, или предложения, которые войдут в проект постановления. Сергей Перников, полистав бумаги, заметил, что не каждое предложение сопровождается цифрами: «Каждая поправка должна иметь экономическое обоснование, без нее - это не поправка». Ему объяснили, что у депутатского корпуса нет исходных данных, которые позволяют считать не в долях, а цифрах. Сергей Григорьевич ответил, что у нас, мол, разделение властей, неужели вы, дескать, хотите продублировать у себя всю исполнительную структуру?

Надо заметить, по отношению к бюджетному процессу администрация области выработала очень гибкую позицию. Когда надо пнуть оппозицию – ее укоряют неспособностью подготовить альтернативный проект бюджета. Когда оппозиция требует равного доступа к финансовой информации – на свет вытаскивается закон области о бюджетном процессе, которым право на составление проекта бюджета отдано именно исполнительной власти.

Договорившись, что отсутствие экономического обоснования не дает права не рассматривать поступившие предложения, члены согласительной комиссии сделали шаг вперед и принялись делить поправки на «системные» и «точечные». Первые были важнее, так как отчасти отменяли вторые. Именно системные поправки решили рассмотреть на комиссии, а точечные – пока отложить. Все оставшееся время Сергей Перников увлеченно делил предложения на «системные» и «несистемные»; определив поправку в ту или иную корзину, вице-губернатор мгновенно терял к ней интерес.

Системными были признаны: предложения Ассоциации муниципальных образований, касающиеся размеров нормативов подушевого финансирования; предложения от депутата Ульяны Михайловой относительно оплаты и условий труда бюджетников; половина поправок от фракции «Яблоко», где также затрагивались вопросы расчета нормативов и финансирование региональных целевых программ. Определившись с предметом рассмотрения, Борис Полозов предложил, наконец, перейти к таблице поправок. Еще какое-то время ушло на выяснение, тот ли пакет документов лежит перед вице-губернатором или не тот.

Когда не входивший в комиссию, но присутствовавший председатель Собрания Александр Котов отдал Сергею Перникову свою папку, Борис Полозов зачитал первое предложение – от Ассоциации муниципалитетов. Представители фракций приготовились было к дискуссии, но вице-губернатор вдруг попросил письменного подтверждения от глав районов, что они действительно поддерживают эти предложения. Председатель Ассоциации, глава Пскова Иван Цецерский сначала даже не понял о чем речь: все предложения были сформулированы на основании обращений от муниципалитетов. Но Сергей Перников настаивал, остальные согласились и пожали плечами. Зачем обладмину понадобились такие письма, остается только догадываться; причем все догадки отсылают к политике, или даже админресурсу.

В итоге, не стали обсуждать и нормативы – вице-губернатор предложил финуправлению подготовить письменный ответ. Предложения от Ульяны Михайловой отложили до заседания трехсторонней комиссии, где профсоюзы еще раз попытаются достичь соглашения с администрацией области. Не смогли обсудить и поправки Льва Шлосберга, что про расчету нормативов, что по финансированию целевых программ. Процесс выглядел примерно следующим образом:

Шлосберг: Затем есть конфликт, связанный с нормативами по отоплению. Норматив на отопление рассчитывается от числа обучающихся, а отапливать нужно квадратные метры. Соответственно есть здание, спроектированное на 196 школьников, где обучается 50 школьников, а отапливать нужно все равно два этажа. Я привожу этот конкретный пример к тому, что нужно менять сам принцип расчета: в данной ситуации, когда есть здание, в котором необходимо поддерживать температуру 18 градусов и выше, количество обучающихся не имеет значения…

Перников: Вы извините, Лев Маркович, я хотел спросить: Вы все сто поправок будете сейчас так зачитывать?

В итоге, комиссия смогла договориться только по нескольким процедурным вопросам – провести отдельное заседание, посвященное региональным целевым программам, и отдельно обсудить региональные расчетные нормативы и коэффициенты для учреждений бюджетной сферы. Следующие заседания согласительной комиссии должны состояться в понедельник и вторник, 19 и 20 ноября.

После завершения работы комиссии Борис Полозов дал интервью Псковской Ленте Новостей, высказав свою оценку бюджетного процесса.

- Борис Геннадьевич, каков, на Ваш взгляд, будет эффект прошедшего мероприятия?

- Эффект в том, что при всех препирательствах мы все же перешли к мирному поступательному движению. Обе стороны, наконец, осознали и поняли, что нужно двигаться навстречу друг другу, иначе мы рискуем зайти в тупик. В конечном итоге и депутаты, и администрация отвечают за принятие бюджета, поскольку по нему должна жить область. При этом мы понимаем, что согласовать все позиции, которые были высказаны, а их около 200 вместе с предложениями Льва Шлосберга, нам вряд ли удастся, но по отдельным позициям, я надеюсь, комиссия придет к согласованному решению.

- Правильно ли я поняла, что сегодня не было принято ни одного конкретного решения по согласованию поступивших предложений?

- Ну, как вы обратили внимание, та сторона, исполнительная ветвь власти, просто не была готова обсуждать конкретные вопросы. Они сказали, что теперь «будут смотреть, прорабатывать», готовить конкретные ответы.

- Если говорить о процедуре – чиновники администрации должны были быть готовы обсуждать конкретику, или это нормально для первого заседания – встретиться, но ничего не решить?

- Должны – не должны, но что делать, если последний пакет поправок поступил только вчера? А там предложения на 18 листах? Понимаете, можно сколько угодно пинать исполнительную власть, но надо понимать, что есть предел человеческих возможностей. В общем, мы попросили администрацию назвать дату следующего заседания, чтобы уже получить аргументированные ответы.

- Борис Геннадьевич, поясните еще один процедурный момент: вице-губернатор Перников попросил подкрепить поправки ассоциации МСУ письмами от глав районов. Раньше такое практиковалось?

- Нет, раньше такой практики не было. Это новация, которую предложил Сергей Григорьевич.

- Если говорить о системных разногласиях: как Вы оцените претензии депутатов и муниципалитетов по размерам нормативов?

- Понимаете, тут в чем дело – нельзя говорить об одних нормативах в отрыве от бюджета в целом. Вообще, нужно начинать с основных направлений бюджетной политики, которые озвучивает губернатор, и принимают, либо не принимают, депутаты. Вот если бы мы начали с этой точки и дальше уже смотрели бы, как каждое направление реализуется в конкретных цифрах (в программах, там, где это регулируется программами, в бюджетных нормативах) – тогда разговор был бы более предметным. К сожалению, так устроено у нас обсуждение по бюджету, что бюджетное послание существует само по себе, бюджет – сам по себе. И в итоге, когда каждый депутаты уткнулся в цифры: он знает, какие проблемы существуют в его округе, и нацелен именно их решить, а что там есть еще – «это пусть губернатор думает, а мне надо решить локальную проблему».

- То есть, не с начала начали?

- Ну да. Лев Шлосберг, правда, попытался системно подойти к проблемам. Но эта системность зиждется на одном-единственном: муниципальных жалобах на нехватку средств. Как известно, денег много не бывает, их всегда не хватает. Все орут и готовы подписываться под коллективными письмами.

- Но это же объективно – бюджет и правда не огромный у нас…

- Объективно – да можно увеличить дотации хоть в два раза, все равно будет не хватать! Как зарплата – никогда не бывает слишком большой. Муниципалы говорят: бюджет невозможно сверстать! Лев Маркович слушает: раз, на карандаш. Конечно, колоссальную работу он проделал. Но с другой стороны, вот он предлагает «зарезать» целевые программы  – «Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011 – 2013 годы», «Реформирование региональных финансов Псковской области на 2007 – 2013 годы». Татьяна Баринова попыталась там возразить: без этих программ финансовые процессы в области просто остановятся! В них «зашита» поддержка программного продукта, который внедряется по регионам с подачи Минфина РФ. Поэтому я и предложил провести отдельное заседание, посвященное региональным целевым программам.

- То есть получается, что депутаты в деталях не знают, в чем суть областных целевых программ, как работают бюджетные деньги?

- Нет, конечно. Тем более что и федеральным законодательством 4-5 лет назад было установлено, что целевые программы утверждаются исполнительным органом власти. И для законодательной власти единственная возможность влезть в региональные целевые программы – это принятие бюджета, потому что мы утверждаем цифру финансирования по каждой программе. И все, потом нам уже говорят: лезьте на сайт, там все есть.

- Если вернуться к «системному вопросу» о нормативах – там были предложения по очень существенному увеличению. Например, по культуре – на треть, до 900 рублей вместо нынешних 620. То есть сейчас – действительно такое серьезное недофинансирование?

- Судя по тому, что мы уже второй год поднимаем вопрос по культуре, норматив действительно недостаточный.  Я не знаю, с чем представители администрации придут на следующую согласительную комиссию, но я уже дважды в этом году выступал на сессиях, и на публичных слушаниях говорил о том, что нужно, в конце концов, определиться, что нам делать с культурой. Потому что с одной стороны, сократили целевую программу, а с другой – сделали вот такой норматив. Все это приводит к тому, что учреждения культуры на ладан дышат, по крайней мере, в тех районах, где я бываю. И невозможно сказать, что «мы сейчас закроем проблему другим подходом», созданием социокультурных центров, мобильными библиотеками или чем-то еще. Пока мы создаем эти социокультурные центры, в сельской местности вообще зачахнет культурная жизнь.

- Борис Геннадьевич, возникает подозрение, что администрация, зная ограниченность бюджета, просто подгоняет нормативы под имеющийся объем средств…

- Но это на самом деле так. А как иначе? Неужели вы думаете, что это научно-обоснованный размер норматива?

- Нет? А у меня была такая наивная мысль!

- Так должно было бы быть – в условиях неограниченного финансового ресурса: когда считаются все пожелания, что нужно, чтобы хорошо жил работник культуры или хорошо жил учитель, и затем рассчитывается норматив. А на самом деле, все иначе. Вот есть некий общий котел – доходы бюджета. Из них должны быть профинансированы вот эта программа, вот эта и вот эта, а остальное – на текущие расходы. Норматив нужен для того, чтобы разбить по отраслям эти текущие расходы. Фактически, вы абсолютно правы, это подгонка.

- Не проще ли тогда не мудрить с нормативами, а просто раздать муниципалитетам деньги на все сразу, чтобы они их уже сами распределяли?

- А фактически так и получается.  Только вопрос: как поделить деньги между муниципалитетами, по какому принципу? Районы составляют свой бюджет, все районы у нас дотационные.  Вот объем дотаций и рассчитывается по этим нормативам: на культуру столько-то, на образование – столько-то, на ЖКХ – столько-то, по всем полномочиям. А дальше муниципалитет смотрит, как, исходя из имеющихся доходов, профинансировать свои расходы. У районов есть три основных источника дохода: дотации из областного бюджета, НДФЛ и налог на землю. Они дают определенную сумму, а дальше район уже смотрит: у нас столько-то школ, столько-то спортивных кружков, столько-то домов культуры. Нормативы нужны для того, чтобы обоснованно посчитать объем дотаций для каждого района по всем отраслям. Но зачастую получается, что рассчитывая подушевое финансирование, мы не учитываем площадь районов, специфику школ – когда огромное здание, а учится там 15 учеников вместо двухсот, о чем Лев Маркович говорил. То есть эти нормативы нужно постоянно совершенствовать – пересчитывать размер, менять структуру.

- Понятно, что этих проблем не было бы, будь областной бюджет побогаче. Разве администрация области не должна сосредотачивать усилия на увеличении доходной базы региона?

- Ну, вот говорят, что туристический кластер нас всех накормит, что в ОЭЗ «Моглино» будет создано 4 тысячи рабочих мест… Но вот я умножаю две цифры: допустим, действительно получится 4 000 рабочих мест, и пусть даже средняя зарплата будет 30 000 рублей …

- Это дает ежемесячный фонд заработной платы в размере 120 миллионов рублей.

- Теперь умножьте на 0,13 – ставкаНДФЛ 13% …

- Получается 15,6 млн. рублей в месяц - то есть при самом оптимистичном раскладе лет за 18 окупятся те 3,4 млрд. рублей*, которые вкладывают в этот проект федеральный и региональный бюджеты…

- Ну да. Это даже если будет 4 тысячи новых рабочих мест, как нам обещают. Поэтому есть вопросы, конечно.

- Так, а налог на прибыль МСУ вообще не достается?

- Ну, в общем, да.

- Но в таком случае, районы не заинтересованы поддерживать местное предпринимательство?

- Так а какое там местное предпринимательство – в районах предприниматели сидят либо на «вмененке», либо на упрощенной системе, а эти налоги как раз остаются у муниципалитетов. Поэтому предложение Льва Шлосберга: «отдайте им прибыль», я не очень поддерживаю. Влияние муниципалитета на развитие бизнеса – минимально.

- В целом, какие перспективы Вы видите на будущее? Будут ли следующие заседания согласительной комиссии более содержательными?

- Тут тот самый случай, когда количество поправок, благодаря тому, что  администрация решила сделать бюджетный процесс максимально открытым, перерастает в качество – в качество рассмотрения бюджета. В любом случае, какие-то поправки мы не сумеем согласовать. Все несогласованные поправки мы обязаны будем вынести на заседание комитета по бюджету. Там опять весь объем, скорее всего, не согласуем, и в конце концов, господину Котову придется ставить все эти поправки на голосование.  В итоге все предложения будут разбиты на три части: те, с которыми обе стороны согласятся, те, с которыми не согласятся, и основная доля, которой мы сегодня даже не коснулись – это несистемные, точечные предложения, которые будут отражены в проекте постановления. И  за все это придется голосовать.

- Учитывая большинство голосов у «Единой России», итоги голосования на сессии – это фактически решение одной фракции?

Все это именно так. Но учтите, что большинство из этих точечных предложений поданы теми же депутатами-единороссами, и я далеко не уверен, что все они будут согласованы. Как поведут себя депутаты дальше, я не знаю.

- Уже есть наметки, предположения по каким моментам администрация готова пойти на уступки?

- Я сейчас не готов об этом судить. Давайте доживем до понедельника.

Светлана Прокопьева (лицо, признанное Минюстом РФ иноагентом)